在电网大面积停电、海啸等紧急事件的治理中，法律还处于缺位的状态，只能依据相关应急预案进行治理。

（3） 议会虽然对总统有弹劾之权，但很少使用或很少成功使用。这三个条件促成利益导向的政治，利益交换造成的协合式民主能够化解政治僵局。

通过相应的数据比较，Lijphart 发现，在各项指标方面，议会制———比例代表制绝大多数都要优于其它三种体制， 特别是在代表性、保护少数派利益、投票率和失业控制等方面。他发现，如果宪法赋予总统的立法权力较小，总统不能有效控制立法进程，总统政党与各政党政策立场差异性较大，同时总统政党未能在议会中占据多数优势，那么总统将很可能通过提供政府职位的方式以换取其余政党的政策支持，联合政府就会形成。民主巩固自20 世纪70 年代末期开始，亨廷顿所称的第三波民主化浪潮逐渐展开，南欧、拉美、非洲、东亚等地区的专制与威权政体纷纷发生转型，由此诞生了许多新生的自由民主国家。首先，半总统制下的总统与总理共同领导行政权力，总理需要议会的多数支持，具体政策的制定权也由总理负责。哥伦比亚、委内瑞拉和巴西都曾呈现调和政治的景象，作为总统制发源地的美国其社会冲突也非常和缓。

政治行动者的目的往往有两个，即一定的政府职位以及一定的政策法案。以Linz 为代表的学者首先提出了宪制选择与民主巩固的话题，认为议会制更加有利于民主巩固，而总统制则是导致许多国家民主崩溃的制度根源。(49)非常法律是一柄双刃剑：如果其规定的紧急权力得以规训、利用得当，非常法律会保障国家经受紧急事件的冲击。

目前属于紧急状态法的仅有《戒严法》。引发紧急状态的紧急事件，包括严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱和特别重大突发事件。在民事法律领域，紧急事件被视为不可抗力的情形之一，而纳入各个民事单行法中。1.中国非常法律的体系关于中国非常法律的体系构成，学界已经提出了种种观点。

推动建立一个极其庞大、协调统一的应急预案体系，建构了一个应急管理法律法规体系，并已经具备了一个法律体系的框架和雏形。这些内容结构与《传染病防治法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律的内容结构也有着高度的一致性——这与中国特色社会主义法律体系内部各个法律部门之间差异极大的内容结构形成了鲜明对比。

在具体案例中，关于某个具体事件是否属于不可抗力的争议一直颇多。1981年颁行的《经济合同法》首次引入了不可抗力的规范形式。在这些重大决策的指引下，综合统一的制度模式在各类突发事件的治理领域都得到推行，新制定的应急类法律法规、应急预案都规定了这类治理模式。一些国家试图以法律规训紧急事件。

非常法律也要遵从《宪法》的规定。2007年7月，北京已编制各类应急预案6万余件，初步形成了横向到边，纵向到底，覆盖全市的北京市应急预案体系，为奥运会的正常举办奠定了基础。人民代表大会的监督是一种事后监督，并不阻碍突发事件应对工作的有效进行，相反还可以提高政府和武装力量紧急行为的合法性。(33)北京市第二中级人民课题组：《正确处理非典疫情构成不可抗力免责事由案件》，《法律适用》2003年第6期。

在非常状态下，非常法律比常态法律更能维护公共利益。(29)闪淳昌：《中国突发公共事件应急预案建设》，李立国、陈伟兰主编：《灾害应急处置与综合减灾》，北京：北京大学出版社，2007年，第41页。

全国人大及其常委会继续以修改宪法、(14)颁行《突发事件应对法》和《国防动员法》等基本非常法律，以及修改《传染病防治法》和《防震减灾法》等方式推动中国非常法律的形成。2006年和2007年，国务院先后发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。

(44)配套规定的定位，可以实现应急预案与法律体系的充分衔接：法律体系中的应急法律法规必须充分发展，直到每一个应急预案都有对应的法律规范渊源。至此，中国非常法律先后形成了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态。战争是直接关乎整个国家生死存亡的特大紧急事件，需要凝聚整个国家的所有力量，应对外来敌人。非常状态下的综合统一体制影响深远，不仅要求常态社会与其衔接配合，而且该体制的某些部分会留在常态社会下继续发挥作用。例如，在2008年初南方特大雪灾中，应急预案所建立的预警机制几乎失效。(39)行政法也有必要性原则，这里需对非常法律的必要性与行政法必要性原则进行说明。

并且，我军还存在抗洪抢险专业应急部队、第三十八集团军工兵团等专门性的应急组织。紧急事件的治理是一项全局性的工作，除了涉及政府的应急处置和救援以外，还涉及预防和预警机制、财政经费、危机信息的管理、科学技术应对、教育培训、物资保障、巨灾保险、灾后重建、灾难赔偿、问责制、司法诉讼、国际合作等具体的机制问题，这些都需要具体的、可操作的明确规范。

尤其值得注意的是，240多万件应急预案的内容结构有着惊人的一致性，都由预防预警、应急处置和恢复重建等机制组成。首先是专业治理机构之间的统一，戒严任务由公安干警和武装警察执行。

执行机构紧急权力的行使，很容易侵害公民权利，这也需要其他国家机构的监督和权利救济。这是因为非常状态是国家机构所决断的状态，公权力在非常状态下发挥着主要的作用。

随着我国的非常法律愈来愈重视预防工作，这种与常态法律的落实相反的现象，也会愈来愈频繁地出现。此外，2007年底，出于奥运安保的需要，北京市人大策划制定了《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。在应急预案形成之前，我国突发事件的应对在很大程度上主要依靠领导层层批示来启动、推动。以汶川大地震为例，地震发生后，国务院、中央军委、灾区所在地的各级政府和政府部门均采取启动相应应急预案的方式进行治理，而不是首先依据《防震减灾法》。

本文将采取比较研究的方式，探讨上述围绕着中国非常法律的形成、现状与未来的各种问题。中国《宪法》把国家的根本任务规定为：集中力量进行社会主义现代化建设，对外政策则是为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

(42)汪永清：《〈突发事件应对法〉的几个问题》，《中国行政管理》2007年第12期。(40)必要性可以作为判断某一法律是否属于非常法律的标准。

2.中国非常法律的体制新中国成立以后至改革开放以前，我国国家体制呈现出高度统一的形态。参见Oren Gross and Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theoryand Practice，pp.41-44.(21)汪永清主编：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，北京：中国法制出版社，2007年，第193-194页。

1952年，为应对美军的细菌战，中央防疫委员会改为爱国卫生运动委员会。其应急专业技能之强，绝不逊色于正规的社会专业应急力量。非常法律一旦建立，就需要确定其任务。综合统一的制度是众多非常法律努力实现的目标，这也是为什么多数非常法律的内容结构高度一致的根源。

该体制为国家战时体制的创建奠定了充分的基础。如《防汛条例》、, , , 《破坏性地震应急条例》分别规定设立防汛指挥部、国务院抗震救灾指挥部等议事协调机构。

改革开放以后，伴随着经济体制改革、财税体制改革、党政体制改革等的推行，紧急事件的治理也受这一宏观体制转型的影响：除了战争、分裂内乱、洪水、地震等传统重特大紧急事件的集中治理模式在《国防法》、《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等法律中继续延续之外，突发传染病、各种事故灾难、群体性事件等新型突发事件的治理遵循了专业分工的治理模式。(52)3.中国非常法律的内部完善问题结合上文对于中国非常法律现状的研究，该法律体系还存在三个主要缺陷。

规范研究仅限于考察规范自身的含义和内容，对于规范的实践运行和外部关系缺乏足够分析。中国非常法律的形成问题并未得到理论研究的足够重视，这直接影响了对其体系结构、基本特征等后续问题的深入研究。

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